La Constitución de 1999 contiene un extenso Título IV relativo al
“Poder Público”, cuyas normas se aplican a todos los órganos que ejercen
el Poder Público tal como lo indica el artículo 136: en su distribución vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional);
y, en el nivel Nacional, en su distribución horizontal (Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral).
En dicho Título se incorporó una sección relativa a “la Administración
Pública”, cuyas normas se aplican a todos los órganos y entes
que ejercen esos Poderes Públicos. De allí que lo primero que debe determinarse
es cuáles son los órganos estatales que ejercen el Poder Público y que pueden considerarse como tal “Administración Pública”.
Ante todo, por supuesto, están los órganos de los diversos niveles
del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal) que ejercen el Poder
Ejecutivo. En consecuencia, las normas que contiene la sección se aplican
a todas las “Administraciones Públicas” ejecutivas de la República
(administración pública nacional), de los Estados (administración pública estadal), de los Municipios (administración pública municipal) y
de las otras entidades políticas territoriales que establece el artículo 16
de la Constitución, entre las cuales se destacan los Distritos Metropolitanos
cuyos órganos ejercen el Poder Municipal.
Pero la Administración Pública del Estado venezolano, en los tres
niveles territoriales de distribución vertical del Poder Público, no se
agota en los órganos y entes de la Administración Pública ejecutiva (que
ejercen el Poder Ejecutivo), pues también comprende los otros órganos
de los Poderes Públicos que desarrollan las funciones del Estado de carácter
sublegal.
En tal sentido, en el nivel nacional, los órganos que
ejercen el Poder Ciudadano (Fiscalía General de la República, Contraloría
General de la República y Defensoría del Pueblo) y el Poder Electoral
(Consejo Nacional Electoral), sin la menor duda, son órganos que
integran la Administración Pública del Estado, organizados con autonomía
funcional respecto de los órganos que ejercen otros poderes del
Estado. En cuanto a los órganos que ejercen el Poder Judicial, los que
conforman la Dirección Ejecutiva de la Magistratura mediante la cual
el Tribunal Supremo de Justicia ejerce la dirección, gobierno y adminis-
3
tración del Poder Judicial, también son parte de la Administración Pública del Estado.
En consecuencia, en los términos de la sección segunda del Título
IV de la Constitución, la Administración Pública del Estado no sólo está
conformada por órganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sino por los
órganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, y por la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura que en ejercicio del Poder Judicial
tiene a su cargo la dirección, el gobierno y la administración del
Poder Judicial.
Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administración
Pública, se ha dictado la Ley Orgánica de la Administración
Pública (en lo adelante LOAP) (G.O. Nº 37.305 de 17-10-2001), la
cual, como lo indica su artículo 1º, tiene por objeto general:
1º) Establecer los principios y bases que rigen la organización y el
funcionamiento de la Administración Pública;
2º) Establecer los principios y lineamientos de la organización y
funcionamiento de la Administración Pública Nacional y de la administración
descentralizada funcionalmente;
3º) Regular los compromisos de gestión;
4º) Crear mecanismos para promover la participación y el control
sobre las políticas y resultados públicos; y
5) Establecer las normas básicas sobre los archivos y registros
públicos.
Siendo una ley nacional, por supuesto, sus disposiciones son básicamente
“aplicables a la Administración Pública Nacional” (art. 2). La
Ley, sin embargo, no define qué ha de entenderse por ello; pero de su
normativa se deduce que abarca la Administración Pública que conforman
los órganos que ejercen el Poder Ejecutivo Nacional y aquéllos
que conforman la Administración Pública nacional descentralizada
sometida al control de aquél, con forma de derecho público.
En cuanto a la Administración Pública que conforman los demás
órganos del Poder Público Nacional, es decir, los que a nivel nacional
ejercen el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, las
disposiciones de la Ley Orgánica sólo se les aplican “supletoriamente”
(art. 2). En cuanto a los órganos que ejercen el Poder Legislativo, respecto
de las funciones administrativas que realicen, conforme al artículo
2 de la Ley Orgánica, también se les podrán aplicar sus disposiciones
supletoriamente.
En relación con los órganos de los Poderes Públicos que derivan
de la distribución territorial del Poder Público, conforme al artículo 2
de la LOAP “los principios y normas (de la Ley Orgánica) que se refieran
en general a la Administración Pública, o expresamente a los Estados,
Distritos metropolitanos y Municipios, serán de obligatoria observancia
por éstos, quienes desarrollarán los mismos dentro del ámbito
de sus respectivas competencias”.
En cuanto a las demás regulaciones de la Ley Orgánica, rige el
mismo principio de su posible aplicación supletoria a las Administraciones
Públicas de los Estados y Municipios (art. 2).
En todo caso, la LOAP trae la siguiente definición de órganos y entes
de la Administración Pública, lo que contribuye a precisar el ámbito
orgánico de sus regulaciones. De acuerdo con el artículo 15 de la ley, se
considera “ente” toda organización administrativa descentralizada
funcionalmente con personalidad jurídica propia distinta de la Repú-
blica, de los Estados, de los Distritos metropolitanos y de los Municipios.
El artículo 15 de la ley LOAP define como “órganos”, las unidades
administrativas “de la República, los Estados, los Distritos metropolitanos
y entes públicos a las que se les atribuyan funciones que tengan
efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo”.
Curiosamente, en esta enumeración se omitió a los Municipios,
lo que sin duda fue una inadvertencia involuntaria.
En efecto, siendo el Estado venezolano un “Estado federal descentralizado”
en los términos formales establecidos en el articulo 4º de la
Constitución, el mismo está básicamente conformado por el conjunto
de personas jurídicas político-territoriales que son: la República, los
Estados, los Municipios y las otras personas jurídicas estatales producto
de la descentralización política y funcional. El Estado, por ello, se
insiste, no es una persona jurídica en el ámbito interno, sino que en el
sistema constitucional lo que existen son muchas personas jurídicas
que actualizan su voluntad, que son las personas jurídicas estatales.
